当前，我国人口结构发生深刻变化，老龄化、少子化、区域人口增减分化趋势并存，其中生育率持续低迷导致的少子化问题尤为严重。“十五五”规划纲要与2026年政府工作报告均提出建设生育友好型社会，并将完善生育保险制度作为其中一项重要举措。本文通过介绍生育保险现行政策核心内容，回顾制度发展成效，结合当前人口发展形势对生育保险提出的挑战与要求，系统分析并提出完善生育保险政策的思路与建议。

　　制度情况

　　生育保险是保障女职工由怀孕及生育引发的医疗费用及中断工作期间收入损失的一项独立的社会保险制度。现行生育保险制度建立于1994年，其标志为《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《试行办法》）的颁布。2019年生育保险与基本医疗保险合并实施全面开展，然而改革仅停留在管理经办层面，生育保险作为独立制度的定位并未发生改革。生育保险依然发挥保障女职工生育权益、均衡企业间生育保险费用负担、促进女性平等就业的不可替代功能。

　　覆盖范围。《试行办法》规定生育保险覆盖范围包括城镇企业及其职工，男女职工均为法定参保对象。随着生育保险制度的发展完善，机关、事业单位、社会团体、民办非企业、个体工商户等单位逐渐纳入覆盖范围。在实践中，不少地区将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员同步纳入生育保险参保范围。

　　筹资政策。生育保险自制度建立起就规定了“以支定收、收支基本平衡”的筹资原则与“单位缴费、职工个人不缴费”的缴费政策。用人单位按照不超过工资总额1%的比例缴纳生育保险费，职工个人不缴纳生育保险费。两险合并实施后，生育保险费与职工基本医疗保险费统一征缴。在实践中，由于机关事业单位生育期间的工资仍由原渠道拨付，生育保险无需为其支付生育津贴，多数地区遵循“权利与义务对等”原则，对机关事业单位实行差异化生育保险费率。如，2023年9月起实施的《广西壮族自治区职工生育保险暂行办法的通知》，提出国家机关、属财政全额拨款的事业单位和群团机关生育保险费缴费比例按0.4%执行，其他用人单位按0.5%执行。

　　待遇内容。生育保险待遇旨在补偿参保人因生育产生的医疗费用与收入损失，主要包括生育医疗费用和生育津贴两部分待遇。生育医疗费用包括因怀孕、生育发生的检查费、接生费、手术费、住院费、药费和计划生育手术费。需要说明的是，男职工未就业配偶发生的上述费用可按规定享受待遇，同时男职工本人实施的输精管疏通等计划生育医疗费用也在生育保险待遇范围内。由于生育涉及孕产妇及新生儿健康，生育医疗待遇水平一般高于医疗保险。生育津贴待遇是根据国家法律法规规定的产假、计划生育手术休假等，给予期间中断工作的收入补偿。因此，津贴支付时长与产假、计划生育手术休假等期限一致。现行产假依据为《女职工劳动保护特别规定》，其赋予女职工98天产假权利。实践中，多数地区将本省《人口与计划生育条例》规定的延长生育假/延长产假也全部或部分纳入了津贴支付范围。生育津贴按照用人单位上年度职工月平均工资计发。

　　制度成效

　　生育保险制度运行至今，通过完善政策、优化管理，不断强化制度功能，发挥了保障女职工生育权益和平等就业权利的重要作用，同时对于提高人口素质、促进社会劳动力再生产具有重要意义。

　　覆盖范围不断扩大，保障规模持续提升。一是参保人数逐年上涨。生育保险制度在覆盖企业及其在职职工的基础上，不断扩大覆盖范围，逐步将机关事业单位、个体工商户等纳入保障，实现所有用人单位及其雇员的制度全覆盖。为扫除参保制度障碍，生育保险与基本医保探索打破户籍限制，允许在常住地、就业地参保，更好满足了参保意愿。为保障新就业形态群体的生育待遇，多地开展了参加职工医保的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员同步参加生育保险的实践探索。目前，江西、浙江、天津、贵州、上海、广西等省（区、市）已将灵活就业人员纳入生育保险覆盖范围。同时，生育保险将领取失业保险金人员纳入保障，失业人员的生育权益得到有效保障。从参保人数来看，2010年至2025年期间，生育保险参保人数呈现逐年上涨趋势。参保人数从2010年的12336万人增长至2025年的25966万人，年均增长率为5.66%。二是享受待遇人数大幅增长。2010年至2025年期间，生育保险待遇享受人次整体呈现较大幅增长。享受待遇人次从2010年的210.7万人次增长至2025年的3534万人次，年平均增长率为22%。享受生育保险待遇的人次增长速度快于生育保险参保人次，说明生育保险享受待遇人次占参保总人数比例提高。

　　待遇深度与广度逐步拓展，保障能力显著增强。一是产前检查保障形式优化。建制初期，多数地区对产前检查实施按定额或限额报销的形式进行保障，整体呈现保障水平偏低、对提升孕期检查服务利用率效果有限且保险的集团购买效能未能发挥。当前，一些地方探索制定产前检查项目基本服务包，确保孕期所必须的基础检查项目全部纳入服务包，实现应检必检。其中，内蒙古、浙江、广东等地已实现政策范围内产前检查费用由基金全额保障。二是住院分娩待遇水平提升。一直以来，生育保险执行不设起付线且基金支付比例高于基本医疗保险的支付政策，但既往实践中生育医疗待遇水平低于普通医疗待遇的现象较为普遍。三孩政策实施后，医保部门积极推动政策范围内生育医疗费用全额保障，持续降低生育费用负担，实现住院分娩医疗费用参保人基本不花钱。截至2026年3月，已有吉林、江苏、山东、广东等15省在全省范围内实现政策范围内住院分娩个人零自付。三是生育保障内容内涵拓展。生育保险待遇范围得到持续完善。一方面，产科医疗服务价格项目被优先立项，另一方面分娩镇痛、导乐分娩及辅助生殖项目等被纳入保障范围。各地陆续将适宜的辅助生殖项目纳入医保支付范围，包括取卵术、胚胎培养、取精术、人工授精等。2025年，全国累计323.97万人次接受辅助生殖医保项目治疗，惠及160.18万人。

　　管理服务不断优化，保障效能明显提升。生育保险制度成效同时也体现在管理服务层面。为减轻医疗机构及参保人垫付资金压力、方便参保人待遇享受，生育保险将产前检查事后报销改革为实时结算，将生育津贴发放流程由“医保部门—用人单位—参保产妇”优化为“医保部门—参保产妇”。在减少环节的同时，简化申请材料、压缩办理时限。当前，所有地区已实现参保人产前检查即时结算，生育津贴审核支付10个工作日内办结。

　　当前形势与挑战

　　人口发展总体形势。首先，人口规模巨大，但总量有所下降。总体来看，我国长期是世界人口最多的国家，人口规模巨大是我国的基本国情。然而近几年我国人口自然增长率持续回落，2022年至2025年人口连续四年出现负增长，人口总量稳中趋降。其次，生育率持续走低，出生人口规模总体回落。我国总和生育率在20世纪90年代初下降至更替水平之下，进入低生育率水平，之后又不断下降，直至降至1.0左右。出生人口规模2022年下降到956万人，2023年进一步降至902万人。2024年出生人口数量出现小幅回升，然而2025年回落至792万。第三，我国人口老龄化问题逐渐凸显，老龄化程度不断加深。2000年65岁及以上老年人口占比达到7%，标志着我国进入老龄化社会。随后，老龄化进程进一步加速。2021年65岁及以上老年人口占比升至14.2%，达到深度老龄化社会标准。预计到2035年左右，老年人口占比将超过30%，老年人口数量、高龄化程度、抚养负担将同时处于高位运行。

　　生育保险面临的挑战。人口发展形势变化对经济社会产生广泛而深远的影响，生育保障体系建设也面临新的形势任务。一是功能定位转变。生育保险制度建立于市场经济确立之初，早期功能定位为保障女职工生育权益、平衡用人单位的生育费用负担、促进女性平等就业。当前人口发展形势发生严峻变化，生育的正外部性作用进一步彰显，其社会价值被重新评估，相关公共政策介入的领域持续拓展，生育保险也被赋予了生育支持的延伸性功能。功能定位的变化将牵动制度目标、制度设计的系列影响。从长远来看，生育保险制度面临重构。二是保障能力强化。从国际经验来看，在生育率持续低迷的背景下，提升生育保障能力均被纳入积极生育政策的一揽子计划中。比如，韩国推出“怀孕及分娩相关医疗费用补贴计划”，用于额外补偿健康保险报销之后的自付费用；日本于2026年将分娩费用的定额补贴转变为按实际发生费用全额保障形式，实现正常分娩“零自付”。同时，许多国家在提升生育医疗待遇基础上同步优化辅助生殖报销政策，多措并举提升生育保障能力。我国生育保障能力提升任务重要且紧迫。三是政策更加协同。生育保险作为生育支持体系的重要一环，需考虑与其他相关政策协同发展，确保政策之间同向而行、协同发力。比如生育休假体系设计应与女性就业支持政策相互协调，不可一味单独强调赋予母亲过长休假而忽视就业影响。应兼顾时间、服务、现金等各维度生育支持政策，运用整体性视角统筹考虑，协同推进相关改革。

　　完善制度的思路与建议

　　总体思路。新时代背景下完善生育保险制度，应坚持权利与义务对等的社会保险基本原则，统筹谋划长远发展与当前制度完善，建设符合我国国情的更加公平、可持续的生育保险制度。需进一步强调生育保险制度的独立性，厘清制度功能边界，加强收支核算，防止因边界模糊导致生育保险责任不清晰，将生育保险功能由基本医疗保险承担，甚至转嫁基金收支失衡风险。短期来看，聚焦提升生育保险制度效能，解决制度内部结构性问题，完善待遇支出结构，提高制度保障水平。从长远出发，生育保险制度待于重构。现行由用人单位单独筹资的模式无法匹配生育支持措施的功能定位，需重新构建各方共担、保障能力更强、促进人口长期均衡发展与职业平衡的新型生育保险制度。

　　具体建议。一是扩大覆盖范围。当前已有十余省份实现参加职工医保的灵活就业、农民工、新就业形态人员同步参加生育保险，建议在此基础上进一步拓展至全国范围，全面实现所有就业人员公平享有生育保障权利。二是拓展筹资来源。部分省份开展通过财政支持提高生育保险待遇的实践探索，体现了在构建生育支持体系中政府的责任担当。建议借鉴国际经验，建立各方共担的筹资机制，稳定财政筹资来源，且由“补出口”转变为“补入口”形式，从根本上解决强化保障功能的来源问题，提升制度的稳定性。三是提升保障能力。建议进一步提高生育医疗待遇水平。设立产前检查基础服务包，逐步实现服务包内项目全额保障，确保产前检查基础服务人人可及；全面推进生育医疗费用政策范围内个人无自付，提高参保人的生育体验感和幸福感。合理设置生育津贴待遇水平，提升津贴申领的便利性。四是缩小待遇差距。当前就业群体与居民的生育医疗待遇解决途径不同，导致待遇悬殊。在构建生育友好型社会的背景下，人群之间生育保障水平差距过大有损生育权益的公平性。建议通过财政支持、与职工群体共济等方式，提高居民生育医疗待遇水平，逐步缩小直至消除群体间差距。五是完善生育休假及成本分担。我国现行生育休假体系包括法定产假、陪产假、育儿假及地方生育奖励假等假期形式，存在定位不清晰、成本分担不明确等问题。建议国家层面统一界定各类假期性质与目标，均衡母亲与父亲休假权利，在此基础上科学设置成本分担机制。